Аливаа хот суурин газар нь нийгмийн бүхий л үйл явц багахан орон зайд улам бүр нягтран төвлөрөх үйл явцыг агуулсан эдийн засаг, нийгмийн орон зайн зохион байгуулалтын өвөрмөц системүүд гэж үзвэл тэдгээр нь тодорхой хил хязгаарийн хүрээнд дотоод нарийн зохицол бүхий функционал ба орон зайн бүтэц бүрэлдүүлэн, энэ бүтэцээ төгөлдөржүүлэх үндсэн дээр цаг хугацааны эргэлт, нийгмийн хөгжлийн эрэлт хэрэгцээг даган хувьсан шинэчлэгдэж байх зүй тогтолтой ажээ. Хотыг бүрэлдүүлэгч орон сууцны хороолол, үйлдвэр агуулах, худалдаа үйлчилгээ, сургууль соёлын газар, засаг захиргаа албан байгууллага гэхчилэн чиг үүргийн ялгаатай олон төрөл обьектууд орон зайн хувьд хэрхэн харилцан зохицон байршивал экологи, эдийн засаг, нийгмийн хувьд үр ашигтай байж, тогтвортой хөгжлийн шаардлагад нийцэх вэ? гэдэг асуудал хот судлалын нэг үндсэн асуудал болон дэвшигдсээр иржээ.
Хотын дотоод функционал ба орон зайн бүтэц нь угтаа хотын газар ашиглалтын бүтцэд тусгалаа олж, түүгээр дамжин илэрдэг байна. Ингэхлээр тухайн хотын дотоод функционал ба орон зайн бүтэцийн зохицол нь уг хотын түүхэн онцлог, хөгжлийн цар, чиг үүрэг, байршил ба газарзүйн орчиноос хамааралтайн зэрэгцээ хот төлөвлөлт ба ялангуяа хотын газар ашиглалтын төлөвлөлт, бүсчилэл, менежментийн бодлоготой нягт уялдаатай, түүгээр зохицуулагдаж байдаг нь зах зээлийн эдийн засаг хөгжсөн орнуудын туршлагаас тодорхой харагдаж байна.
Бүсчлэх аргазүй, бүсчлэлийн талаарх ойлголт дундад зууны эхэн үеийн баруун европын орнуудаас гаралтай гэж судлаачид үздэг. Энэ үеэс газар нийгэм, эдийн засгийн харилцааны чухал объект болсон бөгөөд түүнтэй холбоотойгоор газар ашиглалтын хэв шинжүүд ч ялгарч эхэлсэн байна. Иймээс газрыг ялангуяа хот суурины газрыг зөв шийдэлтэй зохион байгуулалт хийх шаардлага тулгарчээ. Түүнчлэн тухайн үеийн нийгэмд эрх мэдэл, эд хөрөнгө газраар хэмжигдэж, түүний төлөөх тэмцэл, дайн тулаан ширүүсэх болжээ. Энэ үед бүсийн зохион байгуулалтын анхны хувилбар гэж ойлгож болох хамгаалалтын бүсчлэл бий болсон байна. Энэ хамгаалалтын бүсчлэл аливаа хот суурины хил хязгаарын тэг гортигийг тогтоох үүрэгтэйгээс гадна, цэргийн шинж чанартай үүргийг гүйцэтгэдэг байв. Үүнээс хойш бүсчлэл нь хөгжлийн тодорхой үе шатуудыг өнгөрөөсөн боловч өнөөгийн системчлэгдсэн түвшинд хүртлээ олон зууныг өнгөрөөжээ. Хөгжлийнхөө хугацаандаа газрын бүсчлэл нь энгийнээс нарийн зохион байгуулалтад шилжиж нийгэм-эдийн засаг, байгаль-экологийн олон чиг үүргүүдийг гүйцэтгэх болсон байна. Өнгөрсөн хугацаанд заримдаа бүсчлэл биш тойрогчлох гэж нэрлэгдэж байсан ч нийгмийн шаардлагын дагуу эргээд бүсчлэх гэж нэршсэн.
Цаг хугацааны шалгуураар бүсчлэл гэдэг ойлголт нь зөвхөн оронзайн хуваарьлалт, газар нутгийн хил заагийн илэрхийлэл гэдгээс гадна зохион байгуулалтын ашигт хэлбэр, газар ашиглалтын хяналт хамгаалалт гэсэн ухагдахуунд хувирсан байна.
Манай орны хувьд төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засгийн үед нийслэл хотыг хөгжүүлэх ерөнхий төлөвлөгөө нь СНиП (Стройтельные Нормы и Правила) буюу монголын нөхцөлд ойртуулсан, Зөвлөлтийн хотуудын барилгын норм, дүрэмийг үндэслэн боловсруулагдаж иржээ. Тухайн үеийн Улаанбаатар хотын ерөнхий төлөвлөгөө нь төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засгийн үед зөвхөн хотын барилга архитектурын физик төлөвлөгөө байгаад зогсохгүй, тэр нь нийслэлийн хөрөнгө оруулалтын төлөвлөгөөнд суурилсан хийгээд, хотын дотоод газар ашиглалтыг төлөвлөж хянах эрх зүйн чадамжтай баримт байсан гэж үзэх бүрэн боломжтой байна. Учир нь тус улсын төвлөрсөн хөрөнгө оруулалт, социалист хамтын нөхөрлөлийн орнууд, ялангуяа Зөвлөлтийн зээл тусламжаар барьж байгуулагдсан үйлдвэр аж ахуйн болоод дэд бүтэцийн обьектууд, орон сууцны хороололуудын дийлэнх нь нийслэлд төвлөрч, хотын ерөнхий төлөвлөгөөнд тусгагдаж иржээ. Нөгөөтэйгүүр газар бүх ард түмний (төрийн) өмч байж, газрыг социалист хэв шинжийн үйлдвэр аж ахуйн газарт эдлүүлэхээр хуваарилдаг, ашиглах журмыг төр тогтоодог, ашиглалтыг нь улсын байгууллагаар дамжуулан нийгэм хянадаг (Д.Жамц.1981) системд тулгуурлаж байсан. Үүнээс үзэхэд хотын ерөнхий төлөвлөгөөнд тусгагдсан газар ашиглалт, хуваарилалттай холбоотой заалтууд нь хотын газар төлөвлөлт, зохицуулалт, хяналтын хууль болон үйлчилж байсныг гэрчилнэ. Тухайлбал СНиП-ийн 2-р хэсгийн 60-р бүлэгт (СНиП.II-60-79.1980.12-р тал) хотын нутаг дэвсгэрийг дараах байдлаар бүсчилсэн:
а. Суурьшилын бүс- энд сууцны район, нийгмийн төвүүд(засаг захиргааны, шинжлэх ухааны, сургалт- эрүүл мэндийн, спортийн гэх мэт) , түүнчилэн нийтийн зориулалттай ногоон байгууламж
б. Үйлдвэрийн бүс- энд аж үйлдвэр болон бусад үйлдвэрлэлийн газар, тэдгээртэй холбоотой обьектууд
в. Агуулах, нийтийн аж ахуйн бүс- энд агуулах, бааз, гарааш,автобус парк гм
г.Гадаад тээвэрийн бүс- энд суурьшилын бүсээс гадагших тээврийн байгууламж(зорчигч ба ачаа тээврийн станц, нисэх буудал, дамжуулах бааз, техник үйлчилгээний талбай гм )байрлах гудамж, зам, талбай
д. Амралт зугаалгын бүс- амралт аялал жуулчлалын ба спортын бааз, цэцэрлэгт хүрээлэн
е.Бусад зориулалтын бүс– энэ бүсэд усан сан, эрүүл ахуйн ба хамгаалалтын бүс, тусгай зориулалтын газар, хөдөө аж ахуйн эдэлбэр зэргийг байршуулж, хөгжүүлэхээр заасан байдаг. Үүнийг үндэслэн нийслэлийг хотын төв, орон сууцны хороолол, гэр хороололын гэсэн тодорхой бүсүүдэд төрөлжүүлэн, үйлдвэр агуулахын бүсийг тэдгээрээс хамгаалалтын зурвасаар зааглан тусд нь байршуулах зэргээр функционал бүсчилэлийн зарчимыг хэрэгжүүлж иржээ. Үүнтэй холбоотой нийслэлийн барилгажсан орон зайн хүрээнд: 1. бага тойргийн районд улс төр, засаг захиргаа, дипломат ба олон улсын, түүнчлэн шинжлэх ухаан, соёл, дээд боловсрол, банк санхүүгийн төв байгууллагуудыг төвлөрүүлсэн компакт шинжтэй хотын ажил хэргийн төв (central business district), 2. их тойргийн хилээр баримжаалах, албан байгууллага, орон сууц, худалдаа үйлчилгээ холилдсон, шилжилтийн бүс (Transit zone), 3. хотын эдгээр дотоод бүсийн гадна талд, ихэвчлэн хотын төв тэнхлэгийг даган, баруун ба зүүн чиглэлд үргэлжлэх, дундаж ба өндөр давхар бүхий орон сууцны бүс(Residential zone) , 4. хотын баруун өмнөд, баруун, зүүн захаар байрших, бусад бүсээс хамгаалалтын ногоон зурвасаар зааглагдсан үйлдвэр, агуулахын бүсүүд(Industrial and warehousing zone), 5. дээрх бүсүүдийн гадна талаар хотын захыг бүрдүүлж буй гэр хороололын бүс тус тус ялгаран хөгжиж, нэг ёсондоо нэгэн төвт (Monocentric) хотын дотоод бүтэц (Urban internal structure) бүрэлджээ.
1990-оноос Монгол Улсын улс төр, нийгэм, эдийн засгийн систем үндсээрээ өөрчлөгдсөнөөр газрын тухай нийгмийн ойлголт, төрөөс газрын талаар баримтлах бодлогод зарчимын өөрчлөлт ороод зогсоогүй, газрын нийгэмд гүйцэтгэх үүрэг, ач холбогдол ч мөн үндсээрээ (Ж.Наранцацралт.1998) өөрчлөгдөв.
Зах зээлийн эдийн засагт эргэлт буцалтгүй шилжсэн үеэс хотын газар ашиглалт зах зээлийн харилцаанд суурилах болж, түүнийг хотын хуучин ерөнхий төлөвлөгөө, норм дүрмээр зохицуулах боломжгүй болсоноос шилжилтийн үеийн туршид ялангуяа нийслэлийн хэмжээнд газар ашиглалт үндсэндээ ямарч хяналт, зохицуулалтгүй, эмх замбараагүй өрсөлдөөний хэлбэртэй үргэлжилсээр иржээ. Энэ нөхцөлд Монголын үндэсний мэрэгжилтнүүд анх удаа бие даан нийслэлийг 2020 он хүтэл хөгжүүлэх ерөнхий төлөвлөгөө боловсруулж, 2003 онд батлуулсан боловч Улаанбаатар хотын газар ашиглалтын төлөвлөгөө, газар бүсчилэлийн систем өнөө хир хийгдээгүй, хөрөнгө оруулалтын төлөвлөгөө тодорхойгүй байгаа зэргээс шалтгаалан шинэ ерөнхий төлөвлөгөө нь хийсвэр шинжтэй, зөвхөн барилга-архитектурын физик төлөвлөлтийн баримт бичиг болж байна. Мөн түүнчлэн нийслэлийн газар зохион байгуулалтын ерөнхий төлөвлөгөө 2001 онд зохиогдсон ба уг төлөвлөгөөнд нийслэлийн хилийн цэсийн доторх нутаг дэвсгэрийг газрын бодлогын дараах бүсүүдэд хуваан газар ашиглалт, зохицуулалт, хадгалалт, хамгаалалтыг горимлох оролдлого хийсэн байна. Үүнд:
1. Хотжсон болон хотжилт өргөжих бүс.
2. Хүн амын социаль нөхөн сэргээлтийн бүс.
3. Хот ормын эрчимт ХАА-н бүс.
4. Хот орчмын уламжлалт буюу эрчимгүй ХАА-н бүс
5. Байгалийн хязгаарлалтын бүс
6. Байгалийн ховор үзэсгэлэнт ландшафтыг хадгалан үлдээх бүс эдгээр болно.
Энэ төлөвлөгөөнд хотжсон ба хотжилт өргөжих бүсийн тэг гортигийг төлөвлөж хот гадагш эмх замбараагүй тэлэхийг хязгаарлах, хотын газар ашиглалтын нягтралыг нэмэгдүүлэх шаардлагатай гэдгийг дурьдсан боловч хотын газар ашиглалтын ангилал функцианаль бүсчлэл нь хотын ерөнхий төлөвлөгөөгөөр зохицуулагдана гэж үзэж уг асуудлыг орхигдуулсан байна. Харин Улаанбаатар хотын эргэн тойронд харилцан адилгүй зайд алслагдан байрших жижиг хот суурингуудыг хооронд нь ногоон бүсээр зааглан хотын ногоон бүсэд щинээр газар ашиглалтыг хязгаарлах зэрэг саналуудыг тусгасан нь олзуурхууштай юм.
Нөгөө талаар газрын тухай, газрын төлбөрийн тухай, газар өмчлүүлэх тухай, хот байгуулалт төлөвлөлтийн тухай зэрэг Монгол улсын хуулиуд батлагдан мөрдөгдөж байгаа боловч эдгээрт хотын газар ашиглалтын ангилал, бүсчилэлийн талаар үндсэндээ ямарч заалт байхгүй байгаа нь хотын газар ашиглалтын эрхзүйн орчин бүрдээгүйг гэрчилнэ.
Орчин цагт газар ашиглалтын үүргийн (функциональ) бүсчлэл нь тодорхой эрх зүйн орчны дэмжлэгтэйгээр газар ашиглалт, газрын харилцааг зохицуулдаг газрын менежментийн системчлэгдсэн арга хэрэглүүр болжээ.
Газар ашиглалтын үүргийн (функциональ) бүсчлэл нь эрх зүйн орчноор баталгаажсанаар хотын газрын харилцаанд дараах ач холбогдолтой үр дүнг бий болгох боломжтой. Үүнд:
• Экологийн хувьд хохиролгүй, байгаль орчны нөөц бололцоонд түшиглэсэн болон хамгаалсан газар ашиглалтыг бий болгоно
• Зохистой газар ашиглалтын чиг үүргийг дэмжих, хөгжүүлэх, газар ашиглалтын зориулалт, чиг үүргийг тогтоох, түүний зохистой зориулалтад нийцэж байгаа газар ашиглалтын хэв шинжүүдийг баталгаажуулна
• Хүн амын өнөөгийн болон ирээдүйн шаардлага, эрэлт хэрэгцээ, таашаалд нийцсэн газар ашиглалтын хэв шинжүүдийг зориулалтын бүсэд нь хуваарьлан төрөлжүүлэх
• Хотын оршин суугчдын бараа бүтээгдэхүүн, үйлчилгээний эрэлт хэрэгцээг хангах боломж бүхий газар ашиглалтыг агуулсан объектуудыг оновчтой байршуулах;
• Хотын дотоод бүтцийг эмх цэгцтэй хөгжих бололцоогоор хангах;
• Хотын оршин суугчдын амралт зугаалгын болон эрүүл мэндийн эрэлт хэрэгцээнд нийцүүлж хот дотор байгаль, экологийн зохист орчныг бүрдүүлэх, ая тухтай ажиллаж амьдрах зам, талбайг бий болгох;
• Газар өмчлөгч, эзэмшигчдэд газраа ашиглах, төлөвлөхөд нь зориулж, одоогийнхоос илүү өргөн боломж, сонголт олгох;
• Барилгажилтын хүрээнд газар эзэмшигчид өөрийн газартаа хэрэгжүүлж болохуйц ашиглалтын тодорхой цогц дүрэм, журмыг урьдчилан бий болгох;
• Зэрэгцэн орших боломжгүй ашиглалт болон төлөвлөлтийг зориулалтын бус газар байршуулахгүй байхыг баталгаажуулснаар нийгмийн эрх ашгийг хамгаалах;
• Газрыг үр ашигтай ашиглах хэм хэмжээг баталгаажуулж, оновчтой төлөвлөлтийг дэмжсэнээр нийгмийн эрх ашгийг дэмжих;
• Соёлын өвийг хадгалах, аялал жуулчлалыг хөгжүүлэх үүднээс хотын түүх, соёлын холбогдолтой газрууд, хөшөө болон бусад байгууламжийг хадгалан хамгаалах;
• Тухайн хотын ерөнхий чиг үүргийг тодотгох ба цаашид төрөлжүүлэх хөгжүүлэх, хэрэв зохистой нөхцөл үүссэн бол түүнийг цаашид тэр хэвээр байлгах зэрэг маш
олон талын ач холбогдолтой юм.

Газар ашиглалтын бүсчлэлийг эрх зүйн орчноор баталгаажуулаад зогсохгүй, үйл ажиллагааг нь бүрэн зохицуулах байгууллага байх нь илүү үр дүнтэй байдаг байна. Зарим тохиолдолд тусгайлан эрх олгогдсон “бүсчлэлийн хороо, комисс” гэх мэт байгууллагууд байхаас гадна тухайн орон нутгийн өөрөө удирдах байгууллагууд (Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал гэх мэт), газар, үл хөдлөх хөрөнгийн харилцааг зохицуулах мэргэжлийн байгууллагууд (Газрын Алба, Эрхийн Бүртгэлийн Алба гэх мэт) үндсэн үйл ажиллагааныхаа хавсарга байдлаар зохицуулдаг байж болно. Бүсчлэлийн зохицуулалтын үйл ажиллагааг явуулах байгууллага нь тухайн бүсчлэлийн дүрмийн хэрэгжилтийг хянах зохицуулах, орон зайн хил хязгаар болон эрх зүйн заалтанд нэмэлт өөрчлөлт оруулах, зарим онцгой тохиолдолд тусгайлсан шийдвэр гаргах эрх бүхий байгууллага байдаг байна. Гадны орнуудад ихэнхдээ хот төлөвлөлт, газрын харилцааг хариуцсан мэргэжлийн байгууллага нь газар ашиглалтын үүргийн бүсчлэлийн үйл ажиллагааг хариуцаж явуулдаг ба шаардлагатай гэж үзвэл уг харилцаг тусгайлан зохицуулах байгууллагыг байгуулдаг ажээ. Нийгэм эдийн засгийн өөрчлөлт, хөгжил нь газрын харилцааны олон төрөл хэв шинжүүдийг бий болгосоор байх бөгөөд түүнийг зохицуулах мэргэжлийн төрөлжсөн байгууллага цаашид зайлшгүй хэрэгтэй болох нь тодорхой байна.

Газар ашиглалтын үүргийн бүсчлэл нь нэг ёсондоо газрын харилцааг хялбар аргаар зохицуулах орчин үеийн шалгарсан арга хэрэглүүр болжээ. Үүргийн бүсчлэлийн журамд заасан нөхцөл, шаардлагыг хангаагүй ямар ч газар ашиглалт, барилга байгууламж ашиглалт, барилга байгууламж шинээр барих, өргөтгөх, нүүлгэх, бүтэц, зориулалтыг нь өөрчлөх хориотой бөгөөд энэ нь тухайн хот суурины газрын харилцааг зохицуулж буй үйл ажиллагаа юм. Гэхдээ үүргийн бүсчлэлийг газар өмчлөгч, барилга байгууламжыг өмчлөгч нарт өмчлөх эрхээ хэрэгжүүлэхэд саад болдог нэг нөхцөл гэж үзэж болхоор байна. Учир үл хөдлөх хөрөнгийн эзэд өөрийн хувийн өмчөө хүссэн байдлаараа ашиглах боломжыг нь энэ бүсчлэлийн дүрэм, журам хязгаарладаг юм. Энэ нь хувийн эрх ашигаас илүү нийтийн эрх ашгийг илүүд үздэг өнөөгийн эрх зүйн тогтолцооны нийтлэг зохицуулалтын нэг хэлбэр юм.